黨的十八大報告明確提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”。城市作為能源消費最集中的區(qū)域，理應(yīng)成為實施綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展戰(zhàn)略的核心平臺。要轉(zhuǎn)變國內(nèi)城市以往高能耗、高碳排放、高污染的發(fā)展方式，就必須在引領(lǐng)和約束城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件——城市規(guī)劃中全面貫徹帶有兩個轉(zhuǎn)折點的可持續(xù)能源戰(zhàn)略：第一個轉(zhuǎn)折點是城市在能源消費總量增長平緩的基礎(chǔ)上，保持經(jīng)濟的快速增長，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與能源消費的相對“脫鉤”

 

  （decoupling）；第二個轉(zhuǎn)折點是城市在保持能源消費總量不變甚至減少的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)經(jīng)濟增長與能源消費的絕對“脫鉤”。作為保障可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在城市規(guī)劃中有效落實的重要工具，城市規(guī)劃（城市總體規(guī)劃、城市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃）戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（SEA）必須與時俱進，在堅持將環(huán)境因素納入決策源頭考慮的同時，進一步引入剛性的節(jié)能約束，對城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費規(guī)模與能源結(jié)構(gòu)等進行科學(xué)統(tǒng)籌。因此，在新的歷史條件下，亟須將能源“脫鉤”理論融入城市規(guī)劃SEA，以使其能夠扮演貫徹節(jié)能減排戰(zhàn)略、建設(shè)發(fā)展低碳城市的全新角色。

 

  1 “脫鉤”理論的內(nèi)涵辨析

 

  “脫鉤”理論最早由德國學(xué)者提出，被西方國家特別是歐洲國家普遍使用。“脫鉤”理論認為，經(jīng)濟發(fā)展與資源利用、環(huán)境壓力之間的關(guān)系表現(xiàn)為兩種：一是資源環(huán)境壓力隨著經(jīng)濟發(fā)展而增加；二是對資源環(huán)境壓力并沒有隨著經(jīng)濟的發(fā)展而增加，甚至還會減少。第一種關(guān)系稱之為“耦合”，第二種關(guān)系即為“脫鉤”。

 

  自20世紀(jì)80年代以來，西方和國內(nèi)的學(xué)者、機構(gòu)紛紛從內(nèi)涵、影響因素、評價模式以及資源環(huán)境壓力的環(huán)境庫茲涅茨曲線驗證等方面對“脫鉤”理論展開研究。其中，關(guān)于“脫鉤”的定義不同機構(gòu)或?qū)W者有著各自表述：R. Herman等認為“脫鉤”是最終產(chǎn)品物質(zhì)重量隨時間而逐漸減少以及單位最終產(chǎn)品產(chǎn)出的污染物量的減少[1]；OECD關(guān)于“脫鉤”的定義則是，在某一時期內(nèi)，當(dāng)環(huán)境壓力的增長比它的經(jīng)濟驅(qū)動因素（人均GDP）的增長慢時，就是環(huán)境退化與經(jīng)濟增長“脫鉤”[2]；陳效逑認為，“脫鉤”是指單位經(jīng)濟產(chǎn)值的物質(zhì)使用或伴生廢棄物數(shù)量絕對和相對減少[3]。

 

  綜合各類研究可以看出，“脫鉤”的類型既包括以資源消耗強度或污染物排放強度的降低為標(biāo)準(zhǔn)的相對“脫鉤”，也包括以資源消耗量或污染物排放量的絕對減少的絕對“脫鉤”。因此，本文將“脫鉤”理論的內(nèi)涵歸結(jié)為三方面：第一，“脫鉤”理論著力于在人口迅速增長的情況下，追求經(jīng)濟增長目標(biāo)的同時，把資源環(huán)境壓力降到最低；第二，“脫鉤”理論強調(diào)在同樣甚至更少的物質(zhì)基礎(chǔ)上獲得更多的產(chǎn)品與服務(wù)；第三，“脫鉤”表現(xiàn)為系統(tǒng)兩端的物質(zhì)減量化，既包括生態(tài)系統(tǒng)進入到經(jīng)濟系統(tǒng)中物質(zhì)投入量的減少，也包括經(jīng)濟系統(tǒng)輸出到生態(tài)系統(tǒng)中的廢物量減少。

 

  2 能源“脫鉤”理論融入城市規(guī)劃SEA的必要性2.1 能源約束下城市規(guī)劃SEA現(xiàn)存的問題

 

  總體來看，開展城市規(guī)劃SEA在遏制生態(tài)環(huán)境惡化、優(yōu)化城市空間與產(chǎn)業(yè)布局等方面發(fā)揮了重要作用。但在已有實踐中，絕大多數(shù)均未在評價過程中體現(xiàn)出可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略，充分反映出能源約束對于城市發(fā)展模式的影響與制約，這與城市規(guī)劃SEA在新形勢下應(yīng)肩負起的轉(zhuǎn)變城市經(jīng)濟增長方式、推動構(gòu)建兩型社會的重要職能存在較大差距。具體來看，現(xiàn)有城市規(guī)劃SEA主要存在以下問題：

 

  第一，重視生態(tài)環(huán)境要素而輕視能源資源要素。當(dāng)前，我國城市規(guī)劃較少介入可持續(xù)能源戰(zhàn)略的制定與實施。分析已有的城市規(guī)劃SEA案例可以發(fā)現(xiàn)，幾乎所有報告的內(nèi)容均涉及大氣環(huán)境、水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、固體廢物、水資源、土地資源等資源環(huán)境要素，并基于這些要素對城市發(fā)展目標(biāo)、空間布局、環(huán)境目標(biāo)的合理性與可行性進行了分析[4]。然而，關(guān)于城市能源發(fā)展現(xiàn)狀、規(guī)劃實施對城市能源需求的影響預(yù)測以及基于能源“脫鉤”目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理性分析等方面的內(nèi)容較為單薄，并且缺乏系統(tǒng)性與針對性。在城市層面的能源專項規(guī)劃嚴(yán)重缺位的情況下，城市規(guī)劃SEA沒有起到在規(guī)劃中貫徹可持續(xù)能源戰(zhàn)略的責(zé)任。

 

  第二，重視相對“脫鉤”目標(biāo)而缺少關(guān)于絕對“脫鉤”目標(biāo)的論證與分析。“十一五”期間20%約束性節(jié)能目標(biāo)的提出是我國在能源領(lǐng)域對“脫鉤”理論的初步實踐。基于約束性節(jié)能目標(biāo)在層層分解后必將落實到城市這一層面的考慮，大連、深圳等城市規(guī)劃SEA的實踐案例增加了對規(guī)劃目標(biāo)年城市萬元GDP能耗的預(yù)測及可達性分析。然而，萬元GDP能耗是表征經(jīng)濟增長與能源消費相對“脫鉤”的指標(biāo)，其實質(zhì)是能源效率的提升，而非能源需求絕對壓力的下降。換言之，現(xiàn)有城市規(guī)劃SEA偏重于相對“脫鉤”指標(biāo)分析、預(yù)測的評價思路并未能抓住當(dāng)前我國城市能源可持續(xù)發(fā)展問題的要害。

 

  第三，重視能源供需平衡分析而較少反映城市發(fā)展的節(jié)能訴求。當(dāng)前，我國已完成由“開源型”能源戰(zhàn)略向“節(jié)能型”能源戰(zhàn)略的徹底轉(zhuǎn)變。在此背景下，我們必須將節(jié)能理念體現(xiàn)于城市規(guī)劃SEA的全過程，從能源“脫鉤”的角度評價規(guī)劃制定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)、人口等發(fā)展目標(biāo)的合理性。然而，已有的城市規(guī)劃SEA實踐首先關(guān)心的是著眼于城市能源供應(yīng)保障的能源供需平衡分析，較少關(guān)注城市產(chǎn)業(yè)部門與居民生活的能效水平、節(jié)能潛力、及能源消費規(guī)模，缺乏從節(jié)能角度提出經(jīng)濟增長與能源消費“脫鉤”的具體途徑及措施。因此，這種評價思路使得城市規(guī)劃SEA難以發(fā)揮促進城市規(guī)劃由“能源供給導(dǎo)向型”向“能源需求管理型”轉(zhuǎn)變的重要作用。

 

  2.2 能源“脫鉤”理論融入城市規(guī)劃SEA的必要性2.2.1 落實循環(huán)經(jīng)濟理念

 

  “脫鉤”理論充分體現(xiàn)了生態(tài)經(jīng)濟效率的思想，其核心就是提高資源能源利用效率，而這在本質(zhì)上與循環(huán)經(jīng)濟首要遵循的“減量化”原則相一致。因此，“脫鉤”理論是循環(huán)經(jīng)濟的重要組成。事實上，約束性節(jié)能目標(biāo)本就屬于循環(huán)經(jīng)濟減量化指標(biāo)，它的提出是我國對能源“脫鉤”

 

  理論在宏觀調(diào)控中的具體實踐。通過在評價過程中導(dǎo)入表征城市經(jīng)濟增長與能源消費“脫鉤”水平的指標(biāo)，能很好地克服僅僅重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進步所帶來的結(jié)構(gòu)與技術(shù)節(jié)能效應(yīng)，而忽視城市經(jīng)濟規(guī)模不斷增長所導(dǎo)致的能源消費反彈效應(yīng)的不足，從而推動城市能源消費朝著循環(huán)經(jīng)濟首要倡導(dǎo)的“減量化”方向發(fā)展。

 

  2.2.2 促進低碳城市建設(shè)

 

  城市聚集了全世界50%以上的人口，溫室氣體排放占全球總量的75%。可以說，低碳經(jīng)濟的核心就在于低碳城市，在發(fā)展過程中控制城市規(guī)模，建立低碳產(chǎn)業(yè)體系、倡導(dǎo)低碳生活，消費低碳能源，提升能源效率以盡可能減少碳排放。通過在城市規(guī)劃SEA框架內(nèi)引入能源消費相對、絕對“脫鉤”的評價指標(biāo)，充分發(fā)揮其約束性、前導(dǎo)性作用以促進制定低碳的產(chǎn)業(yè)、能源、交通、消費等方面的規(guī)劃目標(biāo)，從而為城市減排溫室氣體做出貢獻。

 

  2.2.3 豐富城市規(guī)劃SEA的職能

 

  能源“脫鉤”理論充分體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟的核心思想，是循環(huán)經(jīng)濟理念在能源領(lǐng)域的具體延伸。隨著循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，城市中“兩高一資”型產(chǎn)業(yè)逐漸會被淘汰，取而代之的是“低能耗、低污染、高效率”的新型產(chǎn)業(yè)，循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展直接推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化。因此，融入能源“脫鉤”理論不僅可以豐富、完善城市規(guī)劃SEA的評價內(nèi)容與思路，而且還使其真正具備了加強城市宏觀調(diào)控、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的全新職能。

 

  3 能源“脫鉤”理論融入城市規(guī)劃SEA的重要途徑——設(shè)置產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能評價專題

 

  本文認為，基于節(jié)能角度對現(xiàn)有內(nèi)容框架進行擴展是能源“脫鉤”理論融入城市規(guī)劃SEA的重要途徑，即改變現(xiàn)有能源相關(guān)內(nèi)容僅僅局限于能源供需平衡分析或能源保障能力分析，設(shè)置單獨的篇章進行更為系統(tǒng)、深入、全面地分析城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理性以及約束性節(jié)能目標(biāo)的可達性，并將其命名為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能專題。

 

  3.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能專題的評價技術(shù)路線

 

  產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能專題的評價思路是，在詳細評價城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入規(guī)劃內(nèi)容，識別、篩選城市規(guī)劃中的城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模與結(jié)構(gòu)、綜合交通體系、能源基礎(chǔ)設(shè)施、循環(huán)經(jīng)濟與環(huán)境保護等直接或間接影響能源需求與節(jié)能的規(guī)劃內(nèi)容，并在總結(jié)分析規(guī)劃存在問題的基礎(chǔ)上，對城市當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、節(jié)能驅(qū)動因素以及產(chǎn)業(yè)部門的能源消費“脫鉤”水平進行分析，進而基于情景分析預(yù)測規(guī)劃目標(biāo)年的能源需求，然后對產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能進行綜合、全面的評價，并據(jù)此提出規(guī)劃調(diào)整建議、措施。具體路線圖見圖1。

 

  3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能專題內(nèi)容框架

 

  3.2.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源利用現(xiàn)狀分析與評價

 

  首先，對城市經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟年均增長率、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進行全面調(diào)查，鑒于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低度化是影響城市節(jié)能水平的國情，重點評價產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)水平。然后，從城市總體、工業(yè)、居民生活等方面進行能源利用現(xiàn)狀分析與評價，重點包括能源消費結(jié)構(gòu)、能源消費彈性系數(shù)、萬元GDP能耗、萬元工業(yè)增加值能耗、重點高耗能產(chǎn)品能耗、居民人均生活能源消費等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)分析城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源利用方面存在的主要問題，并從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能水平、可再生能源利用等角度剖析其原因。

 

  3.2.2 能源需求驅(qū)動因素識別

 

  全面進行規(guī)劃分析，結(jié)合規(guī)劃特點以及現(xiàn)存主要問題，利用環(huán)境影響評價矩陣識別、篩選城市規(guī)劃方案對節(jié)能、能源需求可能產(chǎn)生影響的方式、機制與強度，在此基礎(chǔ)上應(yīng)用專家咨詢法明確與能源密切相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容。

 

  3.2.3 產(chǎn)業(yè)與節(jié)能發(fā)展目標(biāo)及評價指標(biāo)體系

 

  產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)是在微觀、中觀、宏觀三個層次上實現(xiàn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面優(yōu)化升級；節(jié)能發(fā)展目標(biāo)是首先實現(xiàn)經(jīng)濟增長與能源消費的相對“脫鉤”，進而在未來實現(xiàn)絕對“脫鉤”。需指出的是，絕對“脫鉤”有兩方面內(nèi)涵：一是確保未來城市能源消費總量出現(xiàn)拐點；二是在保證能源消費總量出現(xiàn)拐點的前提下，爭取盡早實現(xiàn)化石能源消費出現(xiàn)拐點。

 

  為使可持續(xù)能源戰(zhàn)略與城市規(guī)劃在各個層次、環(huán)節(jié)相融合，在城市規(guī)劃中融入能源“脫鉤”理論最直接的切入點就是引入能夠表征經(jīng)濟增長與能源消費分離的評價指標(biāo)，這些指標(biāo)不僅應(yīng)包括宏觀與中觀的能源經(jīng)濟效率指標(biāo)，還應(yīng)包括微觀的物理能源效率指標(biāo)。同時，為體現(xiàn)能源約束對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約作用，還應(yīng)設(shè)置能夠反映城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理性、高度化的評價指標(biāo)，具體如表1所示。

 

  3.2.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段評價

 

  一般來說，產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段會隨城市發(fā)展而呈現(xiàn)出階段性特征，不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段具備不同的能源消耗特征。因此，摸清產(chǎn)業(yè)所處發(fā)展階段，是全面認識城市經(jīng)濟增長與能源消費的協(xié)調(diào)性與耦合關(guān)系的重要一步。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的衡量與劃分，主要是通過人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等主流判斷標(biāo)準(zhǔn)加以綜合分析與評價。

 

  3.2.5 節(jié)能驅(qū)動因素分析

 

  節(jié)能的主要途徑是結(jié)構(gòu)節(jié)能與技術(shù)節(jié)能。所謂“結(jié)構(gòu)節(jié)能”是指通過合理調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而間接達到的節(jié)能效果，“技術(shù)節(jié)能”則是指由于產(chǎn)業(yè)部門的物理能源效率提升所達到的節(jié)能效果。節(jié)能驅(qū)動因素分析的任務(wù)是分析城市在一定歷史時期內(nèi)的總能源強度變化以及工業(yè)部門能源強度的變化趨勢，分解結(jié)構(gòu)與技術(shù)節(jié)能的貢獻份額，指明規(guī)劃期內(nèi)城市節(jié)能的工作重點，為完成城市約束性節(jié)能目標(biāo)及制定相應(yīng)對策和建議提供科學(xué)依據(jù)。

 

  3.2.6 經(jīng)濟增長與能源消費“脫鉤”水平分析與評價評價城市經(jīng)濟增長與能源消費的“脫鉤”水平需要掌握經(jīng)濟——能源關(guān)系曲線的發(fā)展走勢。以人均GDP作為自變量，以能源強度、一次能源消費總量、化石能源消費總量作為因變量，通過擬合一元三次或一元二次曲線分別進行環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC）假說驗證，分析三種經(jīng)濟——能源關(guān)系曲線與EKC曲線之間的差距，評價城市經(jīng)濟增長與能源消費的相對與絕對“脫鉤”水平。

 

  3.2.7 基于情景分析的能源需求預(yù)測

 

  通過對經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口、城市化水平、居民消費水平等情景參數(shù)進行量化設(shè)定，構(gòu)建基準(zhǔn)（規(guī)劃）情景、粗放發(fā)展情景、強化節(jié)能等情景方案。在情景分析的基礎(chǔ)上，利用LEAP、IPAC-AIM等數(shù)學(xué)模型預(yù)測規(guī)劃目標(biāo)年的城市一次能源消費、化石能源消費、能源強度、各產(chǎn)業(yè)部門能源消費以及生活能源消費，根據(jù)預(yù)測結(jié)果分析不同情景下由于能源消耗所產(chǎn)生的資源環(huán)境壓力以及對城市經(jīng)濟、社會發(fā)展的制約作用。

 

  3.2.8 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能綜合評價

 

  首先，根據(jù)分解落實到城市的約束性節(jié)能指標(biāo)對各情景進行節(jié)能目標(biāo)可達性分析，并從技術(shù)與結(jié)構(gòu)節(jié)能的角度剖析影響目標(biāo)達成的深層原因。然后，對各情景的經(jīng)濟——能源關(guān)系曲線進行EKC假說驗證，評價其能源“脫鉤”水平，判斷城市未來經(jīng)濟增長與能源消費是否會發(fā)生絕對“脫鉤”，并預(yù)測其拐點位置。通常情況下，如果經(jīng)濟——能源關(guān)系曲線能夠驗證EKC假說，這就說明該情景的能源利用是可持續(xù)的。最后，根據(jù)錢納里、庫茲涅茨、霍夫曼等工業(yè)化階段劃分標(biāo)準(zhǔn)，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)、能源密集型產(chǎn)業(yè)與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)規(guī)模、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇等角度對城市規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容進行全面的合理性分析。

 

  3.2.9 規(guī)劃調(diào)整對策與建議

 

  基于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能的現(xiàn)狀問題以及城市規(guī)劃中存在的不合理內(nèi)容，從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、轉(zhuǎn)變生活消費方式、建立高效、節(jié)能、低碳的能源體系等角度提出基于實現(xiàn)經(jīng)濟增長與能源消費“脫鉤”的保障措施以及規(guī)劃調(diào)整對策與建議。

 

  4 結(jié)語

 

  與其他類型規(guī)劃相比，城市規(guī)劃由于更具戰(zhàn)略性、綜合性和長期性，對于我國城市節(jié)能戰(zhàn)略的實施具有更廣泛與深遠的影響。因此，城市規(guī)劃SEA是能源“脫鉤”理論最適合的融合平臺。本文提出的以約束性節(jié)能目標(biāo)為剛性約束、以能源消費絕對“脫鉤”為柔性約束的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能評價技術(shù)路線，遵循了微觀、中觀、宏觀相結(jié)合的邏輯思路，不僅實現(xiàn)了城市規(guī)劃SEA在指導(dǎo)理論、內(nèi)涵與內(nèi)容層面上的三重擴展，而且增強了SEA的有效性與實用性，使其能夠真正肩負起加強宏觀調(diào)控、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、確?？沙掷m(xù)能源戰(zhàn)略在城市規(guī)劃中得以貫徹執(zhí)行的全新職能.